摘要：我國養老機構的發展與國家宏觀政策有著密切關聯。對養老機構監管政策作了制度文本上的簡要梳理，依照時間序列將其歷程劃分為四個階段：全面管控期、社會化開放期、制度規范期、標準化建設期，并從主要政策文件、主要特點、養老機構發展狀況等方面進行了分析。養老機構監管政策的基本趨勢是從管控到規制，具體表現為政策定位的去行政化、政策的支持功能強化、政策內容具體化、政策目標的技術理性化四個方面。養老機構監管政策及其發展被深刻嵌入國家治理框架中，受國家與社會的關系、福利供給模式、政府職能等一系列宏觀因素影響，把握這一點對我們正確理解和預測養老機構發展趨勢有著重要意義。
隨著人口老齡化、高齡化、空巢化的發展，我國養老機構數量迅速擴張。中國民政統計年鑒（2013）數據顯示：1978年我國收養機構（含養老機構）數量僅為8365個，而截止到2013年，全國各類養老服務機構已達42，475個；從“十五”期間到“十一五”期間，我國養老床位平均每年的增長速度從5.0% 提高到15.3%，而這一急劇增長的數據與民辦養老機構數量的幾何級增長密切相關。同時，養老機構或機構養老在養老服務體系中的功能、地位大大增強。2011年，民政部將2006年提出的“以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系”修正為“以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐，資金保障與服務保障相匹配，基本服務與選擇性服務相結合，形成‘政府主導、社會參與、全民關懷’的服務體系”的新表述。機構養老在養老服務體系中從原來的“補充”地位走向“支撐”地位。在養老機構數量快速增長、功能地位不斷凸顯的背景下，及時出臺相應的養老機構宏觀政策顯得尤為必要和緊迫。
養老機構數量上的激增也凸顯出養老機構尤其是民辦養老機構在經營管理、服務質量等方面的問題，從而對養老機構的宏觀監管提出了客觀要求。在此背景下，政府如何有效扶持、監管養老機構對于未來我國養老事業發展無疑具有重要的現實意義。事實上，我國政府已經為此做出了積極努力。民政部及相關部門制定了一系列針對養老機構管理、服務和建設的法律法規、部門規章、國家標準及行業標準。這些政策和舉措表明，養老機構監管政策已經成為我國養老服務體系建設的重要組成部分。本文試圖從歷史比較視角梳理自新中國成立以來與養老機構相關的政策文件，通過對這些文件的初步分析找出其歷史脈絡和內在聯系。文本搜索的文件來源包括北大法意網、民政部官方網站、《民政工作文件選編》、《中國民政統計年鑒》等資源。
一、全面管控期（1949-1977年）：包辦與整治
新中國成立初期，新生政權在積極發展生產、強化社會調控能力的同時，還需要維護社會秩序穩定。為收容安置災民、難民、貧民、散兵游勇、失業人員和無依無靠的孤老殘幼等人員，新政府在原有社會救濟機構的基礎上設立了生產教養院，對他們進行救濟、教育和勞動改造。在社會主義改造期間，收養機構并未對救助對象進行細分，比如尚未成立專門的養老機構。同時，這些機構除了承擔救濟的職能外，還有教育和勞動改造功能。截至1953 年底，全國大約有920個生產教養院，收容孤老殘幼人員10萬人左右（崔乃夫，1994）。1957年后，隨著三大改造任務的基本完成，生產教養院排除了有勞動能力人員，其名稱也演變為養老院等，工作內容則從改造、教育、救濟為主轉向救濟、教育為主。在農村，五保供養制度初步建立，并辦起了敬老院，為孤寡等老人提供服務。1958年12月，中共八屆中央委員會六次會議通過《關于人民公社若干問題的決議》，提出“要辦好敬老院，為那些無子女依靠的老年人（五保戶）提供一個較好的生活場所”（劉喜堂，2010）。當年底，全國共辦起15萬多所敬老院，收養五保對象300余萬人。在城市，收養機構的職能也逐漸轉向福利服務。1959年，內務部召開全國殘老兒童教養、精神病人收容療養工作湖北現場會議，提出今后各福利事業單位的名稱不再冠以“教養”二字，并確定了“以養為主，通過適當勞動、思想教育和文化娛樂活動，使老人身體健康，心情舒暢，幸福地度過晚年”的方針。此后，各地養老院進一步加強了對老年人的生活照顧，增加了護理、洗衣、炊事等服務人員，并增添了浴池、衛生所、病號室等福利設施。
1961年，根據中共八屆九中全會精神和“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針，對作為社會福利事業單位的收養機構又進行了全面調整和整頓，撤銷一批，合并一批，發展一批。內務部專門整頓福利機構，要求不得虐待收養對象，重申其社會福利性質，開始明確福利機構要向福利服務方向轉變。截至1964 年，全國福利機構共計733個，收養城鎮“三無”老人近7.9萬人（孫炳耀等，2002）。
1964年12月，內務部召開全國城市社會救濟事業工作會議，提出“以階級斗爭觀點和革命精神，搞好事業單位的整頓、調整工作”。這次整頓和社會主義教育運動相結合，對各類收養人員在加強政治審查，弄清他們的出身成分和政治歷史情況后，貫徹階級路線，實行區別對待。1965年，根據“縮短戰線，改變多、小、散局面”精神，再次進行調整合并，并將養老院和殘老院的名稱統一改為福利院。1969年，主管民政工作的內務部撤銷。隨后一直到“文化大革命”結束，這些機構都無一例外地處于政治運動中。
從新中國成立到改革開放前，對承擔養老功能的收養機構管理始終伴隨著社會的政治運動。無論是社會主義改造時期的生產教養院還是社會主義建設時期的敬老院、養老院以及階級斗爭時期的福利院，國家對各類收容救濟機構的管理常常伴隨當時的社會運動而施行各種整頓、調整。概言之，此時期的收養機構管理基本服從于政權建設需要，其根本目的在于貫徹階級路線，維護社會秩序的穩定。與當時的公有制和計劃經濟體制相適應，收養機構的基本職能定位是單一的供養救濟，機構的基本性質屬于事業單位。政府利用強大的行政手段調控各種福利資源，對收養機構進行全方位管控。這主要體現在：首先，在組織架構上設置完備的黨政組織，對機構實行行政化管理；其次，在人員配置上，嚴格按事業單位的要求下達編制計劃；再次，通過財政撥款等方式進行福利資源的分配。這種完全由政府包辦包管的模式極度強化了機構對政府的依賴關系，在管理制度上也具有濃厚的政治色彩，故我們可以稱這一時期為“全面管控期”。
二、社會化開放期（1978-1998年）：放開與鼓勵
從1974年開始，全國各級民政機構先后恢復，福利機構也開始逐漸走上恢復重建之路。1978 年3 月5 日，五屆全國人大一次會議通過決議，設立中華人民共和國民政部。1978年9月16日至27日，第七次全國民政工作會議在北京召開，時任民政部部長程子華做了題為《以揭批“四人幫”為綱，努力做好民政工作，為實現新時期的總任務而奮斗》的報告。1979 年11月，民政部召開的全國城市社會救濟福利工作會議，根據中國共產黨十一屆三中全會精神，撥亂反正，制定了恢復、整頓和發展社會福利事業的方針政策，養老機構逐漸走上正軌，實行“以養為主”的方針，加強了院舍建設和思想政治工作。隨后，1984年民政部在福建漳州的工作會議上，明確提出了“社會福利社會辦”的指導思想。1989年，民政部召開全國社會福利事業單位深化改革工作座談會，進一步提出“堅持社會福利社會辦的方針”。
1993年7月，黨中央印發的《關于黨政機構改革的方案》和《關于黨政機構改革方案的實施意見》明確提出，事業單位改革的方向是實行政事分開，推進事業單位的社會化，要鼓勵集體、企業、個人和各種社會力量興辦事業單位，隨后各個領域的“民辦事業單位”迅速發展。這些“民辦事業單位”即現在的民辦非企業單位（民辦養老機構即為此屬性）的前身。1994年第十次全國民政工作會議提出“深化福利事業改革，加快社會福利社會化的進程”的要求，積極發動和依靠社會力量發展社會福利事業，加大社會福利事業各項體制改革的力度。1998年以后，政府加大了對社會力量興辦福利機構的政策引導和資金扶持。同年，為了推動社會福利社會化的進程，民政部在各地探索及實踐的基礎上，選擇13個城市進行了社會福利社會化試點。這一時期養老機構打破了原有的政府包辦，從公辦機構部分收養自費老人（自費代養），到鼓勵社會力量興辦養老機構，政府對養老機構的管理不斷走向開放，與此同時，民辦養老機構的數量持續增長。
這一時期政府對養老機構的監管打破了“全面管控期”的整治（整頓治理）模式，走向了社會化的政策開放和激勵模式。其轉變主要體現在三個方面。首先，服務對象社會化。在全面管控時期，福利機構收養救濟的對象主要局限于孤老殘幼等“三無”對象或五保老人；社會化開放期其服務對象范圍開始擴大，逐漸招收自費老年人。其次，服務主體社會化。全面管控時期，所有的養老機構都是公辦公營的事業單位；社會化改革后，民辦養老機構開始興起，除政府以外的社會主體投資興辦并經營管理的養老機構逐漸增多，這些投資主體包括社區、街道、企業、個人等。再次，服務機制社會化。在全面管控的包辦時期，養老機構的經營管理完全行政化；社會化開放后，機構開始簡政放權，實行院長負責制，工作人員實行按勞取酬，獎勤罰懶，打破“大鍋飯”。可見，隨著宏觀政策的變化，養老機構的性質和功能發生了急劇的變化，養老機構不再是單純的供養救濟單位，而是社會化福利部門。但在很長一段時期內，人們對養老機構的認知依然停留在全面管控期，將養老機構視為政府專門給那些“三無”人員或五保老人設立的收養機構。
三、制度規范期（1999-2008年）：激勵與監管
在1979—1998年這20年間，養老機構監管政策不斷走向開放，民辦養老機構數量激增，大多數公辦養老院已經完成服務轉型，出現了政府委托經營、民辦公助、民辦民營以及非政府組織與企業聯辦等養老服務機制。1999年，民政部首次公布民辦養老機構有關數據，當年民辦養老機構共有床位1.7萬張，占整個養老機構床位的1.6%。進入21世紀后，對養老機構的宏觀政策依然延續上一時期的大方向。2000年，國務院辦公廳轉發了民政部等部門《關于加快實現社會福利社會化的意見》，明確提出“國家資助社會各方面力量積極興辦社會福利事業，建立投資主體多元化、服務對象公眾化、運營方式市場化、服務內容多樣化、服務隊伍專業化的新型社會福利體系”；2005年，民政部出臺了《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》；2006年，全國老齡委辦公室、教育部、發展改革委、民政部等10個部門聯合下發了《關于加快發展養老服務業的意見》，提出積極支持以公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種方式興辦養老服務業。這一系列政策法規的出臺，表明了政府對社會力量興辦福利機構的支持態度。
與上一個時期的養老機構開放政策不同，這一時期的宏觀政策不僅僅是簡單的放開，同時還出臺了具體的激勵政策。2000年國務院辦公廳轉發了民政部等部門《關于加快實現社會福利社會化的意見》。《意見》提出了政府對社會力量投資創辦的養老機構給予扶持和優惠的具體政策，如在地價上可適當給予優惠，在用電上采取當地最優惠的價格，在電話和電信業務方面給予優先照顧和優惠。隨后財政部、國家稅務總局又發出《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》，更加細致地規定：對包括個人等社會力量投資興辦的福利性、非營利性老年服務機構（主要包括老年社會福利院、敬老院、養老院、老年服務中心、老年公寓、老年護理院、康復中心、托老所等），暫免征收企業所得稅以及老年服務機構自用房產、土地、車船的房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅；對企業單位、社會團體和個人等社會力量向老年服務機構的捐贈在繳納企業所得稅和個人所得稅前準予全額扣除。2005年出臺的《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》進一步明確了民辦養老機構的優待政策，再次強調要做好“社會力量投資興辦的福利性、非營利性的老年服務機構相關免稅規定的落實工作”。無疑，這些激勵政策直接影響了民辦養老機構的發展。從表3 養老機構不同年代分布及增長狀況可以看出，國家的宏觀激勵政策進一步明確后，養老機構的數量和床位數出現了較高水平的持續增長。
社會福利社會化的基本制度方向和養老機構社會化開放政策提高了社會服務效率，減輕了政府財政負擔，但同時也出現了一系列問題，如機構管理混亂、追求經濟利益的短期行為、機構服務質量低下、各地養老機構發展不平衡、不同類型養老機構之間的不公平競爭等。在此背景下，養老機構的宏觀政策進入了制度規范期。1999年，民政部公布了《福利機構管理暫行辦法》，對福利機構的審批、管理及相應的法律責任做出了明確規定，同年建設部公布了老年人建筑設計規范標準。2001年，民政部批準發布《老年人社會福利機構基本規范》行業標準，對養老機構的管理提出了具體的要求。2002年，民政部專門制定了養老護理員國家職業標準。由表4可以看出，這一時期，國務院、財政部、建部、民政部等各部門圍繞養老機構的審批、管理、建筑設計、財稅等各方面都做出了明確的規定，國家對養老機構的監管逐漸走向制度化、規范化和具體化。
四、標準化建設期（2009- ）：評估與規制
標準化建設期依然延續了社會化開放期對社會力量投資興辦養老機構的激勵政策，并且進一步明確了激勵的對象、方式及落實問題。2012年，民政部發布了《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》，提出鼓勵民間資本舉辦養老機構或服務設施，參與提供基本養老服務，落實民間資本參與養老服務優惠政策，加強對民間資本進入養老服務領域的指導規范。尤為引人注目的是，《意見》明確指出：“民間資本舉辦的養老機構或服務設施，可以按照舉辦目的，區分營利和非營利性質，自主選擇民辦非企業單位和企業兩種法人登記類型�！边@標志著國家對民辦養老機構的登記管理進一步放松。另外，在投資主體上也進一步放開，鼓勵“境外資本在境內投資設立養老機構，對境內養老機構現有的稅收等優惠政策，同樣適用于符合條件的境外投資者”。2013年，商務部、民政部聯合發布《關于香港、澳門服務提供者在內地舉辦營利性養老機構和殘疾人服務機構有關事項的通知》，允許港澳服務提供者以中外合資經營企業、中外合作經營企業或外資企業形式，通過新設或并購的方式在內地設立營利性養老機構和殘疾人服務機構。
雖然在制度規范期政府制定了一系列關于養老機構的激勵和規范化的政策，但是這些政策的落實很多時候存在缺位、錯位等問題，乃至出現了政策對一些養老機構出現的安全事故監管不到位的情形，此種情形被媒體報道后引起了社會的廣泛關注。針對此類問題，2009年民政部決定在全國開展“兩規范”“一標準”①的落實情況專項檢查，并且制定了非常詳細的具有針對性的檢查表，表格的指標內容包括設施設備、環節、服務、管理和隊伍建設四個維度，其中包括二級指標25 項三級指標87 項。2010 年民政部發布了《關于在民政范圍內推進管理標準化建設的方案（試行）》，提出在民政領域開展等級評定、合格評定及標準示范建設等管理標準化建設。2012年國家標準委、國家發改委等27 部門聯合印發了《社會管理和公共服務標準化工作“十二五”行動綱要》，2013年又制定了《社會管理和公共服務綜合標準化試點細則（試行）》。2014年民政部發布《關于加強養老服務標準化工作的指導意見》。與這些標準化建設政策相關聯，在此期間，民政部及相關部門先后頒布實施了《老年養護院建設標準》《老年人社區日間照料中心建設標準》《養老護理員國家職業技能標準》《養老機構安全管理》《養老機構基本規范》《光榮院服務規范》《老年人能力評估》等一系列國家標準和行業標準（詳見表6）�？梢�，這一時期國家關于養老機構監管政策的標準化傾向非常明顯，故可稱之為“標準化建設期”。
盡管在標準化建設時期養老機構監管政策非常注重標準化建設，很多規章制度越來越細致，操作性越來越強，政策的工具化和理性化趨勢越來越明顯，但這并不表明這一時期沒有宏觀制度建設。事實上，該時期的監管政策相對于上一個時期更加強化和規范化。首先，對《中華人民共和國老年人權益保障法》（以下簡稱《老年法》）的修訂進一步從法律層面規定了養老機構設立條件、準入許可和變更、終止、收費項目和標準等準入和管理制度，明確了相關部門對養老機構的管理職責。另外，2013年，民政部制定了兩部重要的部門規章——《養老機構設立許可辦法》和《養老機構管理辦法》，這標志著我國養老機構監管政策開始走向成熟。其次，政府購買養老服務的制度化。從2002年公布的《政府采購法》開始，政府購買養老服務逐漸走向制度化。2014年8月，財政部、發改委、民政部、全國老齡工作委員會辦公室聯合發布《關于做好政府購買養老服務工作的通知》�！锻ㄖ访鞔_提出：“到2020年，基本建立比較完善的政府購買養老服務制度，建立健全由購買主體、養老服務對象以及第三方組成的綜合評審機制，加強購買養老服務項目績效評價，績效評價結果要向社會公布�！痹俅危B老機構評估的制度化。目前，我國養老機構的評估工作由兩個體系完成：一是民政體系，包括兩個部門，即主管部門和登記部門，其中主管部門主要開展星級評定工作，登記部門則在民辦非企業的序列進行組織評估；另一個則是衛生體系，主要針對具有醫療護理功能的護理院等。2013年民政部發布了《養老服務業標準化建設規劃（2013-2017年）》征求意見稿，計劃用五年時間基本建立覆蓋全面、重點突出、結構合理的養老服務業標準體系。可以預見，基于多方綜合的組織評估將是政府對養老機構監管的重要組成部分。
五、小結：對我國養老機構監管政策的簡要分析
（一）養老機構監管政策的基本分類
新中國成立65年來，政府制定了一系列養老機構監管政策，根據這些政策的目的與功能，我們可以將其概括為準入政策、優惠政策、扶持政策和規范性政策四種政策類型。其中準入政策主要是考察養老機構尤其是民辦養老機構的合法性，涉及養老機構的登記、審批等，例如《養老機構設立許可辦法》；優惠政策主要包括對養老機構在稅收減免、土地供應、水電價格等方面的特殊優待；扶持政策是對養老機構進行財政補貼、融資貸款等方面的支持政策；規范性政策則主要是針對養老機構的管理提出的，這一類型的政策文件較多，在內容上既包括對養老機構總體管理方面的政策，如《養老機構管理辦法》《養老機構基本規范》，也包括對養老機構管理某一個具體方面的政策，如《養老機構安全管理》等。從規范性文件的類型上看，主要包括三種：第一種是基本立法，如《老年法》；第二種是最普遍的部門規章，包括民政部門及其他相關部門發布或聯合發布的政策文件；第三種則是標準化文件，主要包括國家標準和行業標準。
�。ǘB老機構監管政策的發展趨勢——從管控到規制
如前所述，我國養老機構監管政策經歷了全面管控——社會化開放——制度規范——標準化建設四個主要發展階段（詳見表7）。在這樣一個不斷發展變遷、不斷完善的歷程中，政府對養老機構的監管政策體現出幾個重要趨勢。首先，政策定位的逐漸去行政化。在社會福利社會化的過程中，政府職能不斷收縮，從服務的輸送者逐漸轉變為服務的購買與監管者，從政府包辦到政府扶持與監管，對養老機構的登記管理不斷松綁，不斷撤銷各種準入障礙。其次，政策的支持功能逐漸強化。面對愈來愈嚴重的老齡化問題，養老機構監管政策的支持功能不斷強化，通過各種優惠和扶持政策積極引導本土民間資本、港澳資本乃至境外資本進入養老服務領域。再次，政策內容逐漸具體化。從政策的基本內容上看，無論是對民辦養老機構的支持政策還是對養老機構的等級評定等政策，早期更多地都是一些基本原則式的陳述，而近期這些政策則日漸走向明確化和可操作化。尤其是關于養老機構的評估政策，內容非常詳細，接近操作手冊的形式。最后，政策目標的日益技術理性化。在“總體性支配權力到技術化的治理權力”的轉型過程中，伴隨政府購買服務制度化和組織評估的制度化，民政部及相關部門制定了一系列國家標準和行業標準，養老機構監管政策從著重登記審批管理轉向機構的經營和規范化管理。由此，養老機構監管政策日漸走向專業化、科學化，但同時也容易陷入技術化的窠臼，存在制度公正和政策落實的問題，尤其是其中凸顯的民辦養老機構相對公辦機構而言面臨種種制度上的不公正——盡管從政策制定的初衷看是為了鼓勵和支持民辦養老機構，但在政策的具體執行過程中常存在種種事實上的不平等。
毫無疑問，養老機構監管政策的基本走向與整個社會的宏觀背景有關，會受到國家與社會的關系、福利供給模式、政府職能等一系列因素的影響，未來我們有必要進一步深入分析這些宏觀因素與養老機構監管政策的關系及這些監管政策的政策效應。
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